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新《食品安详法》的制度创新与现实意义

时间: 2019-02-28 05:54 作者:admin 来源:未知 点击:

  新《食品安详法》不仅在食品安详总体思路上提出了“预防为主、风险防范”“建立最严格的过程监管制度”“建立最为严格的法律责任制度”“社会共治”等基本要求,还对婴幼儿配方乳粉、农药使用、保健食品、特殊医学用途配方食品等较受争议的五大核心问题上做出了部分修改。这些修订势必将对今后我国食品安详规制产生深远影响,并对保证人民群众生命安详、健康具有重大意义。——申卫星

  早在1995年我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》,步入新世纪后,为了适应新形势发展的需要,从制度上解决现实生活中存在的食品安详问题,2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安详法》(以下称现行《食品安详法》),该法的最大亮点在于提出了风险监办理念,确立了以食品安详风险监测和评估为基础的科学办理制度,明确食品安详风险评估结果作为制定、修订食品安详标准和对食品安详实施监督办理的科学依据。《食品安详法》实施后,对规范食品生产经营活动、保障食品安详发挥了重要作用,使食品安详整体水平得到提升,食品安详形势总体稳中向好。但与此同时,我国食品企业违法生产经营现象依然存在,食品安详事件时有发生,监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安详需要,法律责任偏轻、重典治乱的威慑作用没有得到充分发挥,食品安详形势依然严峻。另一方面,党的十八大以来,党中央、国务院进一步改革完善我国食品安详监管体制,着力建立最严格的食品安详监管制度,积极推进食品安详社会共治格局。为了能以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管机制,解决当前食品安详领域存在的突出问题,并为最严格的食品安详监管提供体制制度保障,2013年10月,国家食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安详法(修订草案)》送审稿,提出了修订的总体思路与修订内容,后经征求相关部门、地方政府、行业协会的意见,向社会公开征求意见,5省市实地调研,多次召开企业和行业协会座谈会及专家论证会等多环节。2014年12月25日,《食品安详法(修订草案)》二审稿提请全国人大常委会审议,其中增加了关于食品贮存和运输、食用农产品市场流通、转基因食品标识等方面内容,手机APP ,表明在《食品安详法》修订过程中正逐步实现从农田到餐桌的“全过程监管”的各个环节制度的设计。最终国务院法制办会同国家食品药品监管总局、卫生计生委、质检总局、农业部、工业和信息化部等多部门反复讨论、修改,形成了《中华人民共和国食品安详法(修订草案)》(以下简称修订草案),并经国务院第47次常务会议讨论通过。

  从上述立法及修订历程可以看出此次修订的几点特征:一是食品安详经历了从“食品卫生”到“食品安详”再到“食品安详制度创新”的过程。二是“预防为主、风险防范”理念的确立体现了政府执政思路的变化,即从控制、办理、监管到治理的过程。三是不仅有总体修订思路,更有对具体问题的针对性规定及制度创新,突出总体思路与制度创新的结合。

  法律责任制度是食品安详规制的重要内容,随着风险社会的来临与规制法学的兴起,如何通过设定完善的法律责任来控制食品风险,发挥法律责任的预防与风险控制功能,已成为理论与实务的热点问题。通过设定严格的法律责任制度规制食品风险有其理论与现实可行性。首先,法律责任的威慑力能够有效指引食品安详责任主体的行为,通过设定完善的法律责任制度可以有助于预防食品安详事件的发生,进而控制食品安详风险。其次,在传统的补偿性法律责任和惩罚性法律责任之外,确立食品的预防性法律责任既符合现实需求,也是对食品法律责任体系的充实和深化。再次,在风险社会的视野下重构食品法律责任势必将突出食品安详风险的预防与控制,形成激励,实现社会共治。这也正与此次《食品安详法》修订的基本思路“预防为主、风险控制”相得益彰。

  因此,此次修订在法律责任的设定上突出了民事赔偿责任,要求接到消费者赔偿要求的生产经营者应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿;同时完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度(第一百四十八条)。二是加大行政处罚力度。对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为,规定直接吊销许可证,并处最高为货值金额三十倍的罚款;对明知从事上述严重违法行为仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体,规定了最高二十万元的罚款;对因食品安详违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员,规定终身禁止从事食品检验工作(第一百二十三条、第一百三十八条)。三是细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安详监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任,细化处分规定;增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形;设置监管“高压线”,对有瞒报、谎报重大食品安详事故等三种行为的,直接给予开除处分(第九章)。四是做好与刑事责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  目前中国婴幼儿配方乳粉配方存在过滥现象,全国有近1900个配方,平均每个企业有20多个配方,远高于国外这类企业一般只有2至3个配方的情况。

  新《食品安详法》全文由104条增加到154条,其对婴幼儿配方乳粉、农药使用、保健食品、特殊医学用途配方食品等较受争议的五大核心问题上做出了部分修改。

  《食品中农药最大残留限量》于2014年8月1日起正式施行。标准规定了387种农药在284种(类)食品中3650项限量指标,覆盖了蔬菜、水果、谷物、油料、肉类等12大类作物或产品,并基本覆盖了常用农药品种。

  2008年的三鹿奶粉事件加速了《食品安详法》的制定,但在法条中并没有对婴幼儿奶粉监管做出明确规定。而此次修订则对婴幼儿奶粉配方的监管加以完善,并实现从最初二审稿的备案制的提出到最终三审稿中注册制的确立。相比较备案制而言,注册制因其更强的风险防控性而更适合于我国婴幼儿奶粉配方监管的现实需求,也更能体现此次修法的基本理念——“预防为主,风险防范”。我国婴幼儿奶粉配方过多且泛滥,全国有近1900个配方,平均每个企业有20多个配方,而国外同类企业一般只有2~3个配方。注册制的确立可从源头上实现对婴幼儿奶粉配方的监管。其不仅能加速企业对婴幼儿奶粉配方的科学研发,淘汰对婴幼儿生长发育不具有特别意义的配方,还能加速我国婴幼儿奶粉与国际知名婴幼儿奶粉的质量接轨,进而保障婴幼儿奶粉的安详。

  但是,确立注册制在其优点之外,会不可避免存在审评程序繁琐、审评时限较长等突出问题,这就要进一步深化审评制度改革,优化流程、提高效率、科学审评。当然,这不单是婴幼儿奶粉配方注册问题,网站优化,也是审评制度的整体改革问题。这些问题有待于今后实施时不断观察和改进。

  剧毒、高毒农药的使用是本次审议的热议问题。我国作为农药生产、使用的第一大国,单位耕种面积化学农药用量是世界平均用量的2.5倍以上。近10多年来,农药的滥用严重污染环境,不仅破坏了农田的生态平衡以及农业的可持续发展,更加对人体健康造成严重侵害。在此前的第二次审议中,曾提出全面淘汰剧毒、高毒农药。但从我国实际出发,如全面淘汰剧毒、高毒农药则不利于农业生产和粮食安详,并且对于部分高毒农药,如严格根据规定使用则不影响农产品质量安详,国际上一些发达国家也没有完全禁止使用这类农药。因此,解决农残超标应从以下几方面加强:一是从源头抓起,真正落实高毒农药购买实名化进而实现全流程追溯。二是在全面淘汰剧毒、高毒农药尚需一段时间的现实情况下,国家对低残留农药的鼓励和支持不可或缺。三是进一步完善并提高我国农药残留标准,缩小与国际差距。我国《食品中农药最大残留限量》中规定的农药最大残留限量标准仅3650项,而美国农残标准有1.1万个,日本肯定列表则有5万多个。四是对农药的限量使用采用疏堵结合的方式。一方面,限制高毒农药的使用范围;另一方面,出台补贴政策,鼓励使用生物农药、低毒低残留农药。五是亟待理顺监管体制。从环保部门的农药登记、残留标准的制定以及风险评估到农业部门办理和检测,再到食品药品部门的执法,几个部门之间形成相互制约的关系,促进产生良好的监管效果。

  2014年5月30日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,邀请国家食品药品监督办理总局食品安详监管一司、国家乳业工程技术研究中心等单位代表参加,介绍婴幼儿配方乳粉等食品安详保障问题。

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